第六十一条 社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。

　　【释义】本条是关于社会保险费征收机构征收社会保险费义务的规定。

　　一、社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费

　　社会保险法审议过程中，一些委员提出，不能只是规定用人单位和劳动者的义务，应当对社会保险费征收机构的义务也加以明确和规范，同时应当作出有利于用人单位和劳动者监督社会保险费征收机构的规定。在这种背景下，社会保险法规定了社会保险费征收机构作为管理方的责任。

　　社会保险费的征收不仅涉及用人单位和劳动者，而且涉及社会保险费征收机构，只有双方共同努力，协调配合，才能做好社会保险费的征收工作。社会保险法第一次提出社会保险费征收机构，即社会保险经办机构或者税务机关，同样有义务依法按时足额征收社会保险费。这就从法律上规定了不仅用人单位和劳动者有履行缴纳社会保险费的义务，而且社会保险费征收机构也有履行按时足额征收社会保险费的义务，从而从管理与被管理两个方面对征收社会保险费作了明确规定。这样规定，也是为了避免社会保险费征收机构在征收工作中不作为，保证社会保险费按时足额征收。

　　二、社会保险费征收机构应当将缴费情况定期告知用人单位和个人

　　社会保险法在规定用人单位应当将缴纳社会保险费的情况告知本人的前提下，明确要求社会保险费征收机构有义务将用人单位和劳动者缴纳社会保险费的情况定期告知用人单位和个人。定期之期为多长时间，本法没有明确规定，应按各级人民政府的规定执行。从一定意义上说，我们在日常生活中使用信用卡，银行一般每月将信用卡对账单寄给持有者本人，保障持有人对自己使用信用卡资金情况的知情权；我们在日常生活中缴纳水电费等，也都有回条。同时，国际上绝大多数国家的社会保险经办机构通常都定期将参加社会保险的情况寄送给用人单位和劳动者。比如：瑞典参加社会保险的劳动者会定期收到社会保险经办机构寄送的橙色信封，信封内就是参加社会保险劳动者的缴费信息或者享受社会保险待遇的信息。正是基于以上考虑，社会保险法明确规定社会保险费征收机构应当定期将缴纳社会保险费的情况告知用人单位和个人。与前面用人单位每月将缴费情况告知其职工结合在一起，共同构筑起社会保险信息沟通系统。

　　第六十二条 用人单位未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的，按照该单位上月缴费额的百分之一百一十确定应当缴纳数额；缴费单位补办申报手续后，由社会保险费征收机构按照规定结算。

　　【释义】本条是关于用人单位未申报应当缴纳社会保险费数额时应如何缴纳社会保险费的规定。

　　一、不按规定申报应当缴纳的社会保险费的情况

　　对于少数不按照规定申报应当缴纳社会保险费数额的用人单位，不能因为这些用人单位没有申报，就免除其缴纳社会保险费的义务。从广义上来讲，少报缴费基数、职工人数也属于不按规定申报。但是这种情形应当由社会保险经办机构受理申报后审核纠正。

　　遇到不按照法律规定申报应当缴纳的社会保险费数额的用人单位，社会保险经办机构可以直接确定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额。当然，用人单位因不可抗力等法定事由不能按期申报应当缴纳的社会保险费的，不在此列，可以延期申报，但必须在不可抗力情形消除后及时向社会保险经办机构报告并申报应当缴纳的社会保险费数额。

　　二、未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的处理办法

　　《社会保险费征缴暂行条例》规定，缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构确定其缴纳数额。那么，社会保险经办机构应该如何确定未按照规定申报应当缴纳的社会保险费数额的用人单位究竟应当缴纳多少社会保险费呢？社会保险经办机构核定时必须以上月实际缴纳的社会保险费数额作为计算本月应当缴纳的社会保险费数额的依据。具体核定时，是在上月实际缴纳的社会保险费数额的基础上，再加上上月数额的10%。一般来说，一个用人单位当月应当缴纳的数额比上月数额增加一般不会超过10%，以上月应当缴纳的社会保险费的110%作为当月应当缴纳的社会保险费数额，基本能够涵盖应当缴纳的社会保险费数额变化的情况，而且通过适度的高估来告诫用人单位，促使用人单位明白无故不申报实际对其不利，从而促进用人单位依法按时申报应当缴纳的社会保险费数额。

　　对于没有上月实际缴纳的社会保险费数额的，社会保险经办机构可以根据用人单位的经营状况、职工人数、工资水平、纳税记录等情况确定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额。通常来说，用人单位的经营状况能够在一定程度上反映用人单位的工资水平，如果掌握了用人单位的工资水平、职工人数和相关的纳税记录，就能大体确定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额。当然，采用以上办法确定用人单位应当缴纳的社会保险费数额只是暂时的措施，当用人单位补办社会保险费申报后，社会保险经办机构还是应当根据其实际情况重新核定该用人单位应当缴纳的社会保险费数额，通常是按年结算，采取国际上通行的多退少补的年终结算方法，以便真实、准确地征收用人单位应当缴纳的社会保险费。

　　第六十三条 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。

　　用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。

　　用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

　　【释义】本条是关于社会保险费征收机构对用人单位未按时足额缴纳社会保险费采取强制措施的规定。

　　社会保险法审议过程中，一些委员提出《社会保险费征缴暂行条例》关于用人单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的由原劳动保障行政部门和税务机关责令限期缴纳并加收滞纳金的规定强制力不够，实践中难以对欠缴社会保险费的用人单位起到足够的震慑作用，不能保证社会保险费的按时足额征收。因此，建议参照《商业银行法》和《税收征收管理法》等有关法律的相关规定，在社会保险法中加大对社会保险费的征收力度，用以保障社会保险制度的有序运行。

　　一、责令限期缴纳或者补足社会保险费

　　1.缴纳社会保险费应当按时足额。用人单位缴纳社会保险费有两个方面的要求：一是时间要求，即“按时”；二是数额要求，即“足额”。在没有不可抗力等法定事由，时间和数额两个要求缺一不可。用人单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴纳社会保险费的申报工作，同时必须在社会保险经办机构核准后3日内缴纳社会保险费。超过上述时间就属于没有按时缴纳社会保险费。同时，实际工作中，也存在着用人单位虽然按时缴纳了社会保险费，但是缴纳的数额不足的情况。比如：缴纳社会保险费的工资总额计算得少了，或者缴纳社会保险费的职工人数少于实际工作的人数等。对于用人单位未按时缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳；对于用人单位未足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其补足社会保险费。

　　2.未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳。应当说明的是，社会保险法与《社会保险费征缴暂行条例》相比，前者在责令限期缴纳和补足的主体方面已经作了适当的调整。《社会保险费征缴暂行条例》中没有赋予社会保险经办机构这样的权力，只是赋予原劳动保障行政部门和税务机关有责令限期缴纳和补足的权力。为了便于实际操作，也考虑到社会保险经办机构作为征收社会保险费的主体已经参照公务员法进行管理，社会保险法明确赋予了社会保险费征收机构包括社会保险经办机构扣税务机关也可以责令用人单位限期缴纳或者补足。

　　二、查询、划扣和担保

　　社会保险费征收机构对未按时足额缴纳社会保险费的用人单位采取了责令限期缴纳或者补足社会保险费的措施后，用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以采取进一步的强制措施。《商业银行法》第三十条明确规定，对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。《税收征收管理法》第四十条第一款规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。”其中的第一项属于划扣。

　　借鉴《税收征收管理法》的有关规定，社会保险法明确规定社会保险费征收机构具有查询和划扣的权力，即用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，银行和其他金融机构应当予以协助；社会保险费征收机构可以申请县级以上行政主管部门作出划拨社会保险费的决定，并书面通知其开户银行在其账户中划扣社会保险费。这一规定与《商业银行法》的有关规定是一致的。

　　1.关于查询。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，银行和其他金融机构应当予以协助。这里的银行是指中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行、交通银行、招商银行、光大银行、华夏银行、各地方商业银行以及外资商业银行等，其他金融机构是指信托投资公司、农村信用社、城市信用合作社以及经中国人民银行批准设立的其他金融机构。对于社会保险费征收机构查询用人单位的存款账户，银行和其他金融机构应当依法协助社会保险费征收机构，即允许社会保险费征收机构查询，并且应当积极配合社会保险费征收机构，避免出现敷衍了事的情况，使社会保险费征收机构真实、及时、准确地掌握用人单位的存款情况。但是，也要避免社会保险费征收机构滥用这一权力，查询必须符合该用人单位经责令限期缴纳和补足之后，逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的前提条件。当然，如果社会保险费征收机构没有依法查询，还将承担相应的法律责任。

　　2.关于划扣。通过查询，社会保险费征收机就可以掌握逾期未缴纳或者补足社会保险费的用人单位的存款情况，社会保险法同时赋予社会保险费征收机构申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知该用人单位的开户银行或其他金融机构划扣社会保险费。这样规定，增强了社会保险费征收机构征收社会保险费的力度，可以较为有效地避免用人单位延期缴纳社会保险费，保障社会保险费的按时足额征收。应当强调的是，社会保险费征收机构没有作出划拨社会保险费的决定权，决定权在县级以上有关行政部门。同时，划扣社会保险费，必须由社会保险费征收机构书面通知用人单位的开户银行或其他金融机构，银行必须见到书面通知才可以执行划扣，不得执行社会保险费征收机构的口头通知。此外，书面通知的权利在社会保险费征收机构，其他机构比如劳动保障监察机构无权向银行发出这一通知。

　　3.关于担保。一些逾期未缴纳或者补足社会保险费的用人单位，在银行或者其他金融机构的存款余额可能不足以支付应当缴纳的社会保险费。遇到这种情况，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。担保有两种形式，一是以物担保，即用人单位将自身所有的财产设质权（以动产或者权利证书交付社会保险费征收机构占有）或者抵押权（以不动产作保而不转移占有）提供社会保险费担保的行为。用人单位逾期不缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构有权从处分担保物的价款中取得其社会保险费的资金。二是对人担保，即负担责任的第三人与社会保险费征收机构约定，于用人单位逾期不缴纳或者补足社会保险费时由第三人代负履行缴纳或者补足社会保险费义务的行为。社会保险费担保人不履行时，社会保险费征收机构有权对其采取强制执行措施。社会保险费担保人，是指在中国境内具有缴纳社会保险费担保能力的公民、法人或者其他经济组织。国家机关不能作为缴纳社会保险费担保人。担保人承诺担保时，应当填写缴纳社会保险费担保证书，写明担保对象、担保范围、担保期限和担保责任以及其他有关事项。担保证书需经被担保的用人单位、担保人和社会保险费征收机构签字盖章后方为有效。欠费用人单位以其所拥有的未作抵押的动产和不动产作缴纳社会保险费担保时，应当填写作为缴纳社会保险费担保的财产清单，并注明担保范围、担保期限、担保财产的价值以及其他有关事项。缴纳社会保险费的担保清单须经欠费用人单位和社会保险费征收机构签字盖章后方为有效。

　　三、扣押、查封和拍卖

　　《税收征收管理法》第四十条第一款规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。”其中的第二项属于扣押和查封。扣押、查封两种手段属于《民事诉讼法》规定的财产保全措施，也属于目前正在制定的《行政强制法》规定的强制措施。美国有关征收社会保险费的法律规定，如果在税务机关发出缴纳社会保险费的通知后的10天内用人单位仍然没有缴纳或者拒绝缴纳社会保险费，那么税务机关可以强制征收该用人单位所有的全部财产或者财产权……以征收该社会保险费，强制征收的措施包括查封、扣押、变卖等。在紧急情况下，税务机关可以不受10天期限的限制而立即予以强制征收。英国有关征收社会保险费的法律规定，如果缴纳社会保险费的用人单位没有支付或者拒绝支付应当缴纳的社会保险费，税务机关工作人员可以查封与欠缴社会保险费有关的土地、地产及房屋或者扣押货物及动产。在扣押财产后5天内，欠缴社会保险费的用人单位没有支付应当缴纳的社会保险费的，税务机关则对扣押的财产公开拍卖，所获收入用于支付用人单位欠缴的社会保险费以及扣押和拍卖期间发生的所有费用。

　　参考《税收征收管理法》的有关规定，借鉴国外的相关立法经验，社会保险法明确规定，用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

　　1.关于扣押。所谓扣押，是为了防止欠缴社会保险费的用人单位逃避缴纳社会保险费的义务而对其财产予以留置的一种强制措施。被扣押的财产应当置于人民法院的控制之下。正是因为这一强制执行措施是由人民法院实施的，属于民事强制执行。

　　2.关于查封。所谓查封，是为了防止欠缴社会保险费的用人单位逃避缴纳社会保险费的义务而对其财产就地封存，禁止移动和支配的一种强制措施。被查封的财产，通常指定欠缴社会保险费的用人单位自行负责保管，必要时，应当设专人负责保管，未经查封的人民法院允许，欠缴社会保险费的用人单位不得自行启封。

　　应当说明的是，第一，扣押和查封财产的前提是用人单位没有足额缴纳社会保险费，并且没有按照前款规定提供相应的担保。第二，无论是扣押还是查封欠缴社会保险费的用人单位的财产，均不是由社会保险费征收机构作出决定，而是由社会保险费征收机构申请人民法院实施。第三，扣押和查封的财产数额是与欠缴社会保险费的用人单位应当缴纳的社会保险费数额价值相当的财产，不得超过其应当缴纳的社会保险费数额。比如，应当缴纳20万元社会保险费，则只能扣押和查封用人单位20万元的财产。简单地说，社会保险费征收机构申请人民法院扣押和查封用人单位的财产数额应当“不可多也不可少”，多了不合适，少了也不合适。

　　3.关于拍卖。所谓拍卖，是指以公开竞争的方法把标的物卖给出价最高者的买卖合同。日常生活中，比较常见的是书法、画作、工艺品等各类艺术品的拍卖。当然，近些年来，执法过程中，查获的各种与违法犯罪相关的物品的拍卖也日渐多了起来。社会保险费征收机构申请人民法院实施社会保险费保全措施后，可以依照《拍卖法》的有关规定拍卖所扣押、查封的财产，用以抵缴用人单位应当缴纳而未缴纳的社会保险费。

第八章 社会保险基金

　　本章规定了社会保险基金的构成、管理使用原则、统筹层次、基金预算办法，确定了县级以上人民政府对社会保险基金进行补贴的职责，还设一条专门对全国社会保障基金的设立、使用、管理等进行了规定。

　　第六十四条 社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。

　　社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。

　　基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

　　【释义】本条是关于社会保险基金类别、管理原则和统筹层次的规定。

　　一、相关概念

　　1.社会保险基金

　　所谓社会保险基金是为了保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育时获得必要帮助，由国家法律确定制度框架，并依法强制实施，由用人单位和个人分别按照缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的，用于社会保险待遇支出的专项资金。社会保险基金属于广义的基金范畴，但不同于政府性基金、专项基金和商业投资基金，在设立目标、制度意义、基金性质、资金来源和使用范围等方面都有很大区别。社会保险基金是广大群众的“保命钱”，是社会保险制度的物质基础，关系到参保人员的切身利益和社会稳定。

　　2.社会保险基金的类别

　　在统一的社会保险基金概念下，按照社会保险险种将基金划分为基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。由于我国职工基本养老保险和职工基本医疗保险都实行统账结合模式，因此职工基本养老保险基金和职工基本医疗保险基金还有统筹基金和个人账户基金之分。随着社会保险制度从职工逐步扩展到城乡居民，社会保险基金还有新的类别，包括新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金等。当然，由于目前我国各项社会保险基金统筹层次差参不齐，且整体统筹层次较低，因此各类社会保险基金还没有做到全国统一，而是由每个统筹地区形成各自的基金。目前社会保险基金的个数很多。

　　二、社会保险基金财务制度

　　为了确保社会保险基金的安全，应当加强对社会保险基金的管理，包括加强和规范财务制度、预算制度和财政专户制度。《社会保险基金财务制度》对社会保险基金的财务制度作出了规定。本条在实践的基础上，对社会保险基金的几项重要财务制度原则作出了规定。在收和记录的环节，要求分别建账、分账核算，执行统一的会计制度。在支的环节，要求专款专用，不得侵占或者挪用。

　　1.关于分别建账、分账核算。要求各项社会保险基金保持相对独立性，分别建立账户，分别设置会计科目和编制会计报表。各项社会保险在保险目的、覆盖人群、筹资模式、运行模式、支付项目等方面不尽相同，客观上不允许账目混合。不同社会保险保障的分别是年老、疾病、工伤、失业、生育等，这些风险大小不同、发生时间有先后，如果账目混合，难以平衡之间的关系。目前各项社会保险覆盖的人群不同，如果账目混合，可能将会导致缴纳的养老保险费用于他人的工伤保险待遇支付。职工基本养老保险实行部分积累制。工伤、失业、生育保险都实行现收现付制，如果账目混合，必然导致运行模式的混乱。另外，各项社会保险基金的规模都非常大，需要精细化、规范化管理，只有分别建账、分账核算才能切实保护参保人的合法权益。分别建账、分账核算不允许各社会保险基金之间调剂使用。《社会保险基金财务制度》第七条明确规定，各项社会保险基金应当自求平衡，不得相互挤占和调剂。

　　2.关于执行统一的会计制度。我国《会计法》第八条、第五十条规定，国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。社会保险基金关系到巨额资金，只有规范财务行为，执行统一的会计制度，规范基金收支行为，才能使社会保险基金的运行情况一目了然，更好地接受监督和检查，也才能切实加强对社会保险基金的管理，维护参保人的合法权益。

　　3.关于专款专用。社会保险基金专款专用是指社会保险基金主要用于社会保险待遇支出，除了国家规定的支出项目外，一律不得支出。社会保险基金作为国家强制性基金，关系到社会的稳定，是参保人的“保命钱”，因此专款专用在社会保险中更加重要和突出。专款专用是对所有组织和个人提出的要求，财政专户管理部门、社会保险行政部门、社会保险经办机构乃至各级人民政府及其工作人员，都不得违反社会保险基金专款专用的基本原则。

　　三、社会保险基金的统筹层次

　　社会保险基金的统筹层次关系到在多大范围内调剂使用社会保险基金，统筹层次越高，基金的规模和调剂使用的范围就越大。必须明确的是，提高统筹层次不是要实行一个待遇标准，在一个省内经济发展水平不同地区之间的待遇标准可以有差异。

　　社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题之一。目前，基本养老保险基金已经基本实现了省级统筹，其他4项社会保险基金的统筹层次很多还处于县市一级。大量分散的社会保险基金也给监管带来很大困难和风险。统筹层次低带来的问题主要有：

　　第一，由于基金统筹层次低，造成社会保险关系跨地区转移难。提高社会保险的统筹层次，社会保险关系转移的障碍将大大减少，转移难问题也将大大缓解，有利于劳动者合理有序流动，合法权益得到保障。

　　第二，各统筹地区根据当地实际情况确立社会保险制度的具体做法，使得各地在社会保险基金征缴、经办、运营及待遇支付等方面存在很大差异，这不仅给参保人社会保险关系转移接续带来客观障碍，还使得不同统筹地区之间的参保人待遇水平及用人单位负担等方面不平衡，有的还引起地区之间不当竞争，引发社会矛盾。

　　第三，不符合社会保险的大数法则。社会保险覆盖人群只有达到一定大的数量后，基金的收入和支出才能保持相对稳定的态势，才能达到动态平衡。统筹层次低导致覆盖人群小，基金收入有限，给自身平衡带来很大不确定因素，难以抗御风险。

　　第四，运行成本高、效率低。统筹层次低使各统筹地区形成了各自的管理制度和机构，通过提高统筹层次，可以整合机构，发挥整体优势，降低运行成本。统筹层次低，使基金结余分散，不能有效运营，难以实现保值增值目标。只有提高统筹层次，才能形成一定规模的基金结余，投资运营更规范，渠道更畅通和稳健。当然，提高统筹层次还有一些具体问题需要研究，例如，如何划分各级地方政府的责任，调动其积极性；如何防止“鞭打快牛”现象和“穷帮富”的现象；如何处理各地已经积累的社会保险基金，等等。

　　第六十五条 社会保险基金通过预算实现收支平衡。

　　县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。

　　【释义】本条是关于社会保险基金的收支平衡和政府补贴责任的规定。

　　社会保险基金是主要由用人单位和参保人缴纳、用于社会保险待遇发放的专项资金，具有相对独立性，不同于用人单位和参保人的财产，不同于社会保险经办机构的资产，也不同于财政资金和其他财政性基金。实现收支平衡是社会保险基金良性、健康发展的标志，关系到社会保险制度的可持续性。

　　一、关于通过预算实现收支平衡

　　做到收支平衡，才能保证按时足额发放社会保险待遇，增强社会保险制度的公信力和吸引力，才能做到基金充裕但适度结余，保证社会保险基金自我发展、自我运行，不至于给财政造成很大的负担。收支平衡不仅是社会保险基金每一年度的目标，也是长远目标。目前而言，社会保险基金收入主要有社会保险费缴纳、国家财政补助和基金收益。支出主要是社会保险待遇支出。社会保险经办机构的运行成本、管理成本由财政负担，不属于基金支出项目。收支平衡并不是做到收和支的完全相同，而是以支定收，大致平衡，略有结余。为保证收支平衡目标的实现，应当通过预算手段，事先作出征缴计划、财政补助及其他资金来源计划，同时作出社会保险待遇支出计划及其他法定支出计划，使收支情况一目了然，有利于工作做在前，预先做出准备。发现收大于支了，在充分考虑支付发展趋势后，应当通过费率调整机制适当降低费率，减轻社会负担。发现支大于收了，应当动用以往基金结余、加大财政投入、进一步扩面或者在社会可承受范围内通过费率调整机制适当提高费率。

　　理解本条第一款需要注意以下几点：

　　第一，收支平衡是指每项社会保险基金的收支平衡，进而实现整个社会保险基金的收支平衡。各项社会保险基金是单独核算，分别运行的，不能相互调剂和挤占，因此各项社会保险基金、各个社会保险基金都应当做到收支平衡。

　　第二，收支平衡主要是对实行现收现付制的社会保险基金提出的。我国职工基本医疗保险统筹部分、工伤保险、失业保险和生育保险都实行现收现付制，当期收入用于当期支出，收支平衡是其应有之义。职工基本养老保险实行部分积累制，统筹部分实行现收现付，需要做到收支平衡，而个人账户部分实行积累制度，不用于当期支付，而是储蓄式积累，待参保人达到退休年龄后按月发放给参保人本人。由于个人账户的收和支并不是同步发生的，其收支平衡不同于其他社会保险和统筹部分的收支平衡，不是代际之间或者同代人之间的收支平衡，而是参保人年轻时缴费与年老时享受待遇之间的收支平衡。

　　第三，有意见认为，预算并不能做到收支平衡。预算本身确实不能使基金做到收支平衡，但预算是促进基金收支平衡的重要手段。预算是法定的，保证了基金必须做到收支平衡，否则是违法。通过预算，能以公开、透明的方式表现基金是否做到收支平衡。直接能使基金收支平衡的，主要是收支环节，集中为费率调整机制和财政补助力度。一旦基金入不敷出时，财政应加大补助，来实现基金的收支平衡。

　　二、关于政府的责任

　　财政与社会保险基金的关系各国有不同模式。有的实行普惠制社会保险，通过收税筹集资金，因此财政资金是社会保险基金的主要来源。多数实行缴费制社会保险，社会保险基金主要由用人单位和参保人的缴费组成，同时财政也承担相应责任。个别实行储蓄式社会保险，社会保险基金完全由个人缴费组成，国家只是建立制度和制定规则，不直接提供经费支持，例如智利。我国实行的是缴费制的社会保险制度，财政对社会保险主要承担兜底责任。

　　对财政应当对社会保险基金在出现支付不足时承担的兜底责任，本条作了明确规定。社会保险制度是国家建立并强制缴费的制度，应当由国家信用来担保社会保险制度的正常运行，社会保险基金一旦发生支付不足，出现支付缺口时，应当由财政予以补贴。政府除了承担兜底责任外，对社会保险基金是否还要承担其他补贴责任。实践中，政府财政还承担了养老保险待遇增长的支出、因做实个人账户的支出、城乡居民社会养老医疗保险的补贴支出等。在修改过程中，有的认为政府应当加大对社会保险事业的支持力度，建议财政支持日常化、常态化，明确政府财政投入的比例。有的建议本法应当明确财政责任，包括对社会保险待遇支付的经常性承担份额、低收入者等缴费困难人群的补贴、社会保险转制成本等。有的则反对将财政支持日常化、常态化，认为兜底责任就能最终解决问题。经对上述意见的研究，本法除了本款规定的兜底责任外，还在第十三条规定了国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。第二十条规定了新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。第二十五条规定了城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。第七十二条中规定了社会保险经办机构的运行费用、管理费用由财政承担。力图将政府的补贴责任具体化、制度化。

　　第六十六条 社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。

　　【释义】本条是关于社会保险基金预算编制原则的规定。

　　一、社会保险基金按照统筹层次设立预算

　　《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。

　　目前，各个险种的统筹层次也不完全相同：养老保险方面，目前全国31个省（区、市）都已经出台了省级统筹的办法，基本实现了省级统筹；医疗保险方面，按照新医改文件有关要求，正在开展提高基本医疗保险统筹层次的专项行动，争取到2011年基本实现地（市）级统筹；生育保险统筹层次将参照基本医疗保险执行；工伤保险方面，到2010年基本实现地（市）级统筹；失业保险方面，争取到2011年基本实现地（市）级统筹。

　　二、社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制

　　社会保险基金预算不仅独立于国家财政预算、国有资本经营预算，其内部也按不同险种分别编制预算。为了保证各项社会保险基金的安全、完整，从财务制度上要求各项社会保险基金分别建账、分账核算、专款专用，从预算管理上也要求各项社会保险基金按险种规范收支内容、标准和范围，分别编制预算。

　　根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。

　　企业职工基本养老保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本养老保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

　　失业保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括失业保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失业保险金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、职业培训和职业介绍补贴支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

　　城镇职工基本医疗保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本医疗保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本医疗保险待遇支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

　　工伤保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括工伤保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工伤保险待遇支出、劳动能力鉴定费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

　　生育保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括生育保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保险待遇支出、医疗费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

　　第六十七条 社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。

　　【释义】本条是社会保险基金预算制定程序的规定。

　　根据本条规定，社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。这里的“国务院规定”，主要是指《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号），该意见明确规定了社会保险基金预算的编制方法、编制和批准程序等内容。

　　一、社会保险基金预算编制方法

　　社会保险基金预算编制采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。社会保险基金收入预算的编制应综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，包括社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资基数等。统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况，合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。

　　社会保险基金支出预算的编制应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素。社会保险待遇支出预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量、上年度人均享受社会保险待遇水平等因素确定，同时考虑本年度变动情况；社会保险非待遇性支出预算要严格执行社会保险政策和管理制度规定。

　　二、社会保险基金预算编制和审批

　　统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。

　　统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金预算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。

　　全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告。

　　三、社会保险基金预算执行和调整

　　社会保险基金预算草案经统筹地区人民政府批准后，由财政和人力资源社会保障部门批复，社会保险经办机构具体执行。社会保险经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级人力资源社会保障和财政部门报告。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算批复税务机关和社会保险经办机构，税务机关应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级财政和人力资源社会保障部门报告。

　　社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。社会保险基金预算调整由统筹地区社会保险经办机构提出调整方案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府批准。社会保险费由税务机关征收的，社会保险费收入预算调整方案由社会保险经办机构会同税务机关提出。

　　四、社会保险基金决算

　　年度终了，统筹地区社会保险经办机构应按有关规定编制年度社会保险基金决算草案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。

　　统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金决算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金决算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。

　　全国社会保险基金决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。

　　五、关于社会保险基金预算和财政预算的关系

　　在本法起草过程中，关于社会保险基金预算和财政预算的关系，主要有两种意见。一种意见认为，社会保险预算属于公共预算，公共预算应当首先适用《预算法》的规定，建议将社会保险基金纳入国家预算管理体系，其编制、审核和批准程序依照《预算法》的规定执行。另一种意见认为，《预算法》是规范政府财政预算的，而社会保险基金主要由单位和个人缴费形成，不属于财政性资金，不应纳入《预算法》管理，而应建立单独的社会保障预算体系。我们认为，后一种意见更为科学、合理，更有利于保障社会保险基金的安全。

　　要准确理解社会保险基金预算的概念，必须要弄清楚社会保险基金预算与财政预算的区别，两者的区别主要体现在四个方面：

　　第一，资金的性质不同。社会保险基金是依照社会保险法律法规建立，以单位和个人缴费、政府补助等方式筹集，独立于财政性资金以及其他组织或者个人财产，专项用于社会保险待遇以及相关事项的资金。《预算法》是规范政府财政预算的，而社会保险基金不属于政府财政收入，也不属于财政性资金。《预算法》第十九条规定的预算收入项目中，并不包括社会保险费收入。

　　第二，预算设立的层级不同。《预算法》第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”而本法第六十六条规定：“社会保险基金按照统筹层次设立预算。”

　　第三，预算编制的原则不同。《预算法》第三条规定：“各级预算应当做到收支平衡。”第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”而《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）规定：“基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。”《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定：“社会保险基金预算坚持收支平衡，适当留有结余。”

　　第四，预算编制的主体、程序不同。《预算法》第十六条规定，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案。第三十八条规定，国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。第三十九条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，全国社会保险基金预算、决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告；统筹地区社会保险基金预算、决算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。

　　第六十八条 社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务院规定。

　　【释义】本条是关于社会保险基金财政专户的规定。

　　社会保险基金收入和结余存放关系到基金的安全。1996年以前，社会保险基金由社会保险经办机构管理，存放在社会保险行政主管部门在商业银行开设的账户中。为了加强预算外资金的管理，1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，规定各部门和单位的预算外资金必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中支出，实行收支两条线。同时规定，社会保险基金在国家建立社会保障预算之前，先按预算外资金管理制度进行管理。从1997年开始，社会保险基金存入财政专户进行管理。

　　财政专户是指在各级财政和社会保险行政部门共同认定的商业银行开设的，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理的专门账户。社会保险基金存入财政专户的具体做法是：实行由社会保险经办机构征收社会保险费的，可以在商业银行中开设收入户，并定期将收入户中征缴的社会保险费缴存财政专户，收入户只收不支，月末无余额。实行由税务机关征收社会保险费的，不在商业银行中设收入户，直接缴入国库，再由国库转入财政专户。

　　在立法过程中，对社会保险基金存储问题大致有三种意见：第一种意见是社会保险基金应通过社会保险经办机构在中国人民银行国库平台开设的独立账户进行收集、管理和支付；第二种意见是维持目前的财政专户管理办法；第三种意见是将社会保险基金纳入国库管理。从科学、合理、规范、效率角度看，将社会保险基金存入社会保险经办机构在中国人民银行国库平台开设的独立账户的理由较为充足，这应是发展的方向。但由于意见分歧比较大，同时考虑到社会保险基金存储是政府部门的职责分工问题，可以由国务院根据实际情况和需要确定。因此，本条基本维持了现行做法，具体管理办法是否需要调整，授权国务院作出规定，也给改革留了一定余地。

　　第六十九条 社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。

　　社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。

　　【释义】本条是关于社会保险基金投资运营和禁用的规定。

　　社会保险基金是“保命钱”，安全性是首要原则。在通货膨胀的趋势下，在保证安全的同时，实现保值增值显得非常必要。在各项社会保险中，职工基本养老保险、职工基本医疗保险以及新型农村社会养老保险中都有个人账户，资金有较多积余，也关系到个人权益的增加。同时，其他社会保险基金也需要适量结余，以应对社会保险待遇支付的不时之需。从长期看，对于部分积累型的养老保险而言，缴费和待遇的领取相隔长达几十年，如果不能实现保值增值，保险待遇水平将大打折扣。要使社会保险基金保值增值，就必须使基金收益率跑赢通货膨胀率，因此存银行、买国债都由于回报率低而难以达到保值增值目的，将基金予以投资运营是必然选择。将大量社会保险基金搁置起来，也是一种资源浪费。同时，投资运营有风险，必须严格按照规定进行。

　　一、按照国务院规定投资运营

　　投资运营必然有市场风险，甚至有亏损风险，因此为了保证基金安全，最大限度降低市场风险，国家对社会保险基金能否投资运营有一个发展的过程。开始时，只允许社会保险基金结余存银行、买国债。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》（国发［1997］26号）和2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中都规定，社会保险基金结余和个人账户基金应当由省级社会保险经办机构统一管理，除预留一定的支付费用外，全部用于购买国家债券和存入银行。近年来，随着社会保险基金规模的不断扩大，迫于基金保值增值的压力，国家对社会保险基金的投资运营有所松动。2007年颁布的《做实企业职工基本养老保险个人账户中补助资金投资管理暂行办法》规定，将政府补助职工基本养老保险做实个人账户的资金，委托全国社会保障基金理事会投资运营。截至2008年年底，累计金额为327亿元。目前，人力资源社会保障部正在会同有关部门按照国务院要求研究制定社会保险基金投资管理办法，通过规范和建立投资运营机制，促进基金的保值增值。本条授权国务院对投资运营作出规定，也是考虑到投资运营的现实必要性和存在的风险，有利于国务院根据具体情况分步骤、有选择、稳妥地推进相应工作。

　　二、禁止性规定

　　随着我国社会保险基金结余量的增加，基金又比较分散，保证基金安全的要求越来越高。为了加强基金监管，严格加以规范，本条第二款作了禁止性规定。

　　1.不得违规投资运营。国家允许社会保险基金投资运营是非常谨慎和逐步开展的，对于投资运营的资金、运营方式、运营主体、投资渠道和结构等都有严格要求。为了最大限度地降低投资风险，将风险控制在可控范围内，防止出现大幅亏损，影响基金安全，必须严格按照国家规定通过稳健渠道投资运营，不得以任何形式违规投资运营。

　　2.不得用于平衡其他政府预算。社会保险基金是专项资金，专款专用，单独核算，不能与财政资金混同。政府预算中有政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算，各级政府都不得将社会保险基金用于平衡其他政府预算。

　　3.不得用于兴建办公场所和支付经办机构运营费用。办公场所的修建应当符合国家规定标准，其资金来源应当是财政专项资金。经办社会保险有一定的费用支出，包括办公场所、人员经费、基本运行费用、管理费用等，为了保证基金的完整性和安全性，也体现政府办社会保险制度的特点，本法也明确社会保险经办机构的运行费用和管理费用由财政承担。因此，本条明确规定任何单位和个人都不得从社会保险基金中支出日常运作费用，否则将要承担相应法律责任。

　　第七十条 社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。

　　【释义】本条是关于社会保险基金信息公开的规定。

　　社会保险关系到千家万户的切身利益，将社会保险基金运行情况向社会公开是规范基金管理、切实加强对基金社会监督的重要措施。建立社会保险基金信息公开制度，实行“阳光社保”，既保障了用人单位和广大参保人的知情权，又有利于社会监督的顺利开展，对社会保险制度的健康、良性发展起着积极促进作用。我国社会保险实行缴费制，社会保险基金主要由用人单位和参保人员缴费组成，因此用人单位和参保人员有权知道社会保险制度是怎样运作的，钱是怎么花的，制度是否可持续发展等，社会保险基金信息公开就是回答社会所关心的这些问题。建立社会保险基金信息公开制度，使社会了解社会保险情况，有了解才可能有信心，才有吸引力，同时对社会保险的经办管理工作而言，也是一种促进，以外力推动工作，规范工作机制，提高服务水平。

　　一、关于公开的机构

　　社会保险经办机构负责社会保险经办业务，提供社会保险服务，有义务将经办的过程和结果向社会公开。因此，社会保险基金的信息公开主体是社会保险经办机构。根据2007年《劳动和社会保障部关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》（劳社部发［2007］19号）规定，各级劳动保障行政部门负责本地区社会保险信息披露工作的组织、指导和监督工作，负责审批本级所披露的社会保险信息，社会保险经办机构具体向社会披露。本条明确了信息公开主体为社会保险经办机构，不影响社会保险行政主管部门对有关信息披露的内部审批，也不影响部门协调机制。也有的地方规定，有关基金的收支、结余情况应当与财政部门协调。

　　二、关于公开的内容

　　实践中，社会保险经办机构公开的内容包括：各项社会保险基金的基本情况、社会保险经办管理服务的基本情况、经办管理重要事项、社会保险违规违纪典型案例的处理和整改等情况。本条从社会保险基金角度，着重规定了对社会保险基金的公开，主要为参加各项社会保险情况以及各项社会保险基金的收入、支出、结余和收益等与参保人密切相关的反映基金总体运行情况的重要统计信息。具体包括：各项社会保险的参保单位数、参保人数、享受社会保险待遇的人数、享受社会保险待遇情况；各项社会保险基金本年度收入、支出及累计结余情况等。随着工作深入，公开内容可以从基金统计信息为主，逐步向公开财务和管理服务信息转变，增加信息的真实性和有效性。

　　三、关于公开的时间和方式

　　对于参加各项社会保险以及基金收入、支出、结余和收益等基本情况，本条规定要作为一项制度定期公开，这是刚性要求。实践中，有的是将这些基本信息一个季度公开一次，有的是一年公开一次。有些地方规定，根据信息的性质和特点，确定灵活的公开时间，对一些服务类信息，如医疗保险定点医疗机构住院费用，可以按季度甚至按月进行动态公开。对一些重大违纪违规及其他需要公众及时了解的事项，要随时公开有关信息。对于公开的方式，本条没有作明确规定。各地应本着尽量公开、增强公开效果原则，积极探索公开方式，包括政府公报、政府网站、新闻发布会及报刊、杂志、广播、电视及咨询电话等，并将信息置于社会保险服务场所，供参保人和相关人员查阅。